Résumé Exécutif
Malgré le développement de la décentralisation à travers les collectivités locales et l’élargissement de leurs pouvoirs, le cadre juridique pour la gestion des catastrophes naturelles reste incompatible avec ces mesures et demeure centralisé, et doit être revu conformément au code des collectivités locales afin de rendre efficace son rôle dans la gestion des catastrophes naturelles. À titre d’exemple, durant la crise sanitaire causée par la pandémie de Corona, le cadre juridique actuel pour la gestion des catastrophes a engendré une crise de coordination et de chevauchement des pouvoirs entre l’autorité centrale et les collectivités locales, étant un ancien système fondé sur la réponse plutôt que sur la prévention. Ce cadre ne couvre pas non plus toutes les étapes de la gestion des catastrophes.
Introduction
Les développements économiques et sociaux successifs ont eu autant d’incidences positives et négatives sur les voies de développement du monde, entraînant l’émergence de nombreuses menaces pour la stabilité humaine, l’équilibre de l’écosystème global et épuisant les ressources naturelles. Ces répercussions ont augmenté l’ampleur[1] des défis environnementaux dans le monde et leurs conséquences économiques et sociales à cause du changement climatique. Le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a demandé la déclaration de “l’état d’urgence climatique et environnementale[2], [3].”
Ces changements ont conduit à l’accélération de l’occurrence des catastrophes naturelles et l’aggravation de leurs dommages sur les collectivités, causant plus de 250.000 décès et pertes matérielles en 2010, constituant ainsi l’une des années avec le plus grand nombre de décès dans plus d’une génération[4], le monde est toujours témoin de pertes graves à la suite de la pandémie du Corona[5]. L’environnement devient ainsi une menace en raison de catastrophes naturelles qui touchent directement les communautés[6]. Les acteurs locaux, en particulier les collectivités locales, doivent être résilients face aux variables environnementales et futures qui sont les plus proches des individus.
Cela soulève la question de la compatibilité de la législation tunisienne avec tous les aspects de la gestion des catastrophes naturelles au niveau régional et local.
Lacunes législatives et structurelles
Absence d’une définition précise d’une catastrophe
Les phénomènes naturels aboutissant aux catastrophes ne sont pas des phénomènes modernes, mais il est clair que les théologiens musulmans ont traité les catastrophes naturelles dans différentes jurisprudences dans le mot pandémie[7]. Pour les classifier et en déterminer les ravages, les théologiens de la doctrine Malki se sont appuyés sur deux critères : Premièrement, connaître ses causes et l’étendue des dommages qu’elle cause[8]. Le terme « catastrophe » désigne un phénomène ou une série d’événements tragiques qui causent de grandes pertes de vie, de grandes souffrances humaines, de graves difficultés, le déplacement massif de personnes ou des dommages physiques ou environnementaux à grande échelle, perturbant ainsi gravement la vie d’une société[9]. »
Selon le Décret n° 78-50 du 26 janvier 1978, concernant la régulation de l’état d’urgence,”L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou une partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant par leur gravité le caractère de calamité publique”. La Loi n°91-39 du 08 juin 1991, relative à la lutte contre les calamités, à leur prévention et à l’organisation des secours énonce “sont considérés comme calamités, les incendies, les inondations, les tremblements de terre, les tempêtes et d’une façon générale tout fléau d’origine terrestre, maritime ou aérienne dont la gravité et les séquelles dépassent les moyens ordinaires disponibles pour y faire face sur le plan régional et national.”.
Indépendamment des imprécisions objectives de ces lois. Le terme catastrophe/calamité a été défini d’une façon vague, classé selon les facteurs qui le créent. Le législateur a cité des exemples de catastrophes naturelles, d’incendies, d’inondations, de tremblements de terre, de tempêtes et de catastrophes humaines.
Cette approche a également été adoptée par la Fédération internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (IFRC), qui a défini la catastrophe comme une grave perturbation du fonctionnement de la société qui représente un danger important et généralisé sur la vie humaine, la santé, les biens ou l’environnement[10]. La cause de la catastrophe peut donc être due à un accident, à la nature ou à l’activité humaine et peut être brusque ou causée par des répercussions à long terme. Toutefois, la définition juridique des catastrophes naturelles en référence au droit comparé est directe ou indirecte, par ses effets ou ses dégâts avec la détermination éventuelle des critères ou de la gravité par lesquels un événement naturel devient une catastrophe.
Mais la plupart des lois s’accordent sur les caractéristiques d’une catastrophe comme : inhabituelle, imprévisible et irrésistible[11].
Manque d’éléments essentiels pour assurer une intervention efficace
Domination de l’autorité centrale
Le droit tunisien est fondé sur un cadre juridique et une politique unifiés et généralisés de gestion des risques liés aux catastrophes naturelles, ce qui a entraîné une fragmentation institutionnelle. Le cadre actuel ne prévoit pas le rôle préventif et se concentre principalement sur la préparation aux urgences et la réponse aux événements catastrophiques grâce à la création du Comité national d’intervention en cas de catastrophe sous la supervision du ministère de l’Intérieur et les comités régionaux dans les gouvernorats qui sont sous la supervision des gouverneurs, sans donner l’importance nécessaire à la prévention locale.
Les lois régissant la gestion de la crise ont ancré la domination de l’autorité centrale, affectant la gouvernance au niveau local. Même s’il existe des mécanismes de coordination entre l’autorité centrale et les acteurs locaux, tels que les comités et les sous-comités régionaux qui appuient le travail des comités régionaux. Cela n’empêche pas l’autorité centrale d’avoir le contrôle sur le travail des collectivités pendant la crise. En vue, d’assurer la conformité de leurs décisions avec le système législatif général et faire correspondre le principe de la libre gestion des collectivités locales à l’unité de l’État. En outre, le contrôle des décisions prises en tant qu’autorité de contrôle générale. Ceci s’est manifesté à travers un circulaire du Premier ministre adressé aux ministres, aux secrétaires d’État, aux gouverneurs, aux maires, aux institutions et établissements publiques, portant sur la nécessité de se coordonner avec l’autorité de contrôle avant de prendre des mesures dans le cadre de la prévention contre la propagation du coronavirus, les engageant ainsi à ne pas prendre de mesures en dehors du cadre des décisions prises[12]. Contredisant les exigences du chapitre 25 du code des collectivités locales : “Sous réserve des dispositions législatives et réglementaires à portée nationale, la collectivité locale dispose d’un pouvoir réglementaire qu’elle exerce dans la limite de son champ territorial et de ses compétences.” l’autorité locale tire ses pouvoirs de la Constitution et du code des collectivités locales, tandis que le circulaire[13] est une procédure interne qui gère la relation au sein d’une institution, qui est le plus bas rang juridique[14]. Elle ne génère pas de nouveaux droits, ne retire pas les droits acquis et n’impose pas d’obligations[15].
Selon l’évaluation interne[16] effectuée par des experts de l’IFRC et de la Fédération internationale sur la gestion des catastrophes à l’occasion de l’examen à mi-parcours du Cadre d’action de Hyogo, les politiques et les mesures gouvernementales dans de nombreux pays sont encore incapables de réagir aux catastrophes. Les ministères de l’Intérieur gèrent souvent les catastrophes plutôt que de réduire les risques
Absence des ressources matérielles
Le manque de fonds pour la prévention des catastrophes naturelles affecte le rôle des collectivités locales en raison de leur potentiel matériel limité face aux dangers naturels et au changement climatique. Le système juridique tunisien régissant les catastrophes naturelles ne consacre pas de ressources matérielles dédiées à la prévention des catastrophes naturelles pour les collectivités locales. Cela est dû à l’existence d’autres mécanismes par lesquels l’État intervient comme le fonds d’indemnisation des dommages agricoles causés par les catastrophes naturelles et l’indemnisation des propriétaires par le programme de protection des villes contre les inondations. La loi no 24 de 2019, datée du 12 mars 2019, se limite aux réparations des dommages causés aux institutions économiques à la suite d’inondations.
Solutions alternatives
Renforcer le rôle préventif des collectivités locales
Le rôle préventif des collectivités locales se reflète dans le renforcement de la capacité d’intervention[17] et la poursuite du développement durable dans tous les domaines économiques, sociaux et environnementaux sur la base de la démocratie participative, la promotion des lois de gestion des catastrophes basées sur les décisions locales, tant en termes de projets de développement que des procédures réglementaires. Légiférer le pouvoir du maire et du gouverneur afin de prendre des mesures de contrôle qui permettent à ce pouvoir de prévenir les accidents, les catastrophes et leurs ravages à travers des licences administratives. En couvrant l’ensemble de la zone territoriale du pays dans les municipalités, les collectivités locales doivent examiner et préparer des exemples d’aménagement du territoire, conformément au principe de la libre administration et du respect des exigences de la législation nationale. Les conseils municipaux seront en mesure d’établir des principes de prévention en créant un environnement urbanisé capable de faire face aux catastrophes en régissant des politiques d’aménagement basées sur l’harmonisation des exigences de développement économique et social et l’équilibre environnemental et tenir compte des variables climatiques. Les domaines environnementaux et urbains sont caractérisés par de nombreux acteurs dans les collectivités locales, incluant les comités permanents, les départements, les conseils, les agents et la police environnementale, qui intensifient le rôle préventif.
Les conventions internationales et, en particulier, le Cadre d’action de Hyogo pour la réduction des risques, ont mis l’accent sur l’action au niveau local en identifiant des mécanismes d’action pour comprendre les risques dans toutes leurs dimensions, à savoir; la vulnérabilité des personnes et des biens face aux catastrophes et aux caractéristiques de leur environnement, la réduction de leur impact sur les installations vitales, en particuliers les établissements sanitaires, éducationnels et les infrastructures. Les communautés locales poursuivent cet objectif dans le cadre de ces prérogatives propres et en coopération avec l’Autorité centrale, ainsi qu’avec des organisations et des associations compétentes qui contribuent à accroître l’efficacité et à sensibiliser leurs citoyens et la communauté[18].
Affectation de ressources matérielles pour la prévention des catastrophes naturelles
Il est important d’allouer des fonds spéciaux pour la prévention des catastrophes naturelles afin de consolider le rôle des collectivités locales. L’exemple français est Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs[19], dont les revenus sont affectés aux personnes sans couverture face à ces dangers. Il est également dédié aux municipalités et aux communautés confrontées à des catastrophes naturelles, ou les groupes locaux qui ont besoin d’actions de prévention pour leur sécurité. En outre, le Fonds peut financer une indemnisation pour l’expropriation d’intérêt public de biens par les collectivités locales ou l’État sur des biens exposés[20], [21] à un risque naturel prévu important, sous condition que le coût de l’expropriation soit moins élevé que le coût des moyens de protection de la population et de leurs biens, et un fonds de solidarité a été créé pour les collectivités locales et leurs communautés touchées par les catastrophes naturelles.
Il faut donc envisager une approche de prévention, car les contributions de l’autorité centrale sont souvent orientées vers des besoins urgents que les collectivités locales jugent plus importants.
Établir des programmes de protection
L’intervention directe de l’autorité centrale en Tunisie se limite aux projets de protection des villes contre les inondations[22] , en plus de l’absence d’un mécanisme formel de prise de décision ou d’une institution et de coordination des efforts multisectoriels en matière de gestion des risques de catastrophe. L’Organisation des Nations Unies et ses organisations spécialisées[23] cherchent à orienter la stratégie préventive des États membres, coordonner les actions, intégrer les objectifs de la stratégie de réduction des catastrophes de l’État dans leurs programmes et fournir un soutien et une formation aux autorités nationales et locales en matière de réduction des risques de catastrophe[24]. Dans ce contexte, les municipalités d’Ain Draham et Tataouine ont créé le plan municipal de protection[25]. Le plan municipal d’Ain Draham se compose de deux parties, la première contenant des informations sur les dangers connus et les mesures préventives, ainsi que des instructions de sécurité à prendre pour mieux protéger contre les risques. Et la deuxième définit l’organisation du centre de commandement municipal, en précisant les tâches de tous les acteurs, un inventaire des moyens qui peuvent être établis par la municipalité, détermine les mesures à prendre pour assurer le sauvetage ou l’hébergement de la population et assurer la continuité de la vie quotidienne
La nécessité de sensibiliser la communauté aux mesures préventives
La prise de conscience des risques naturels est une nécessité urgente et un instrument majeur dans les interventions en cas de catastrophe[26]. Cela permet aux citoyens et aux acteurs de la société civile d’influencer la prise de décision et d’exiger des autorités locales qu’elles mettent en œuvre des politiques, des lois et des mesures qui permettront de résister aux catastrophes et de les atténuer[27].
De nombreux pays ont introduit dans leurs lois des dispositions relatives à l’information du public et à la sensibilisation aux risques de catastrophes. Les organisations mondiales de lutte contre les catastrophes ont également insisté sur la nécessité d’inclure les catastrophes dans les programmes d’éducation et de sensibilisation aux risques. Dans ses lignes directrices, le Cadre de Sendai prévoit l’intégration et l’éducation des risques de catastrophe, y compris la prévention, l’atténuation, la préparation, l’intervention, le rétablissement et la post-réhabilitation, dans les systèmes d’éducation et de formation professionnelle[28].
Recommandations
Pouvoir législatif :
- la révision de la Loi n°91-39 du 8 juin 1991 sur la prévention et l’intervention en cas de catastrophe et l’organisation de l’aide d’urgence pour moderniser le système juridique d’intervention en cas de catastrophe, conformément au rôle des collectivités locales dans la réalisation du développement durable, et comprend une définition précise des catastrophes naturelles et les concepts de réduction des catastrophes.
Ministère de l’Intérieur :
- Reconsidérer la composition du Comité National Permanent et des comités régionaux pour préparer et suivre la mise en œuvre du plan national pour la prévention des catastrophes et l’organisation des secours par l’intégration des maires. Intégrer les associations et la société civile en tant que membres des sous-comités locaux pour la prévention des catastrophes, l’intervention et l’organisation de secours.
- Création d’un fonds de solidarité pour les collectivités locales et les groupes touchés par des catastrophes naturelles.
- Reconnaître l’obligation de préparer le Plan de Protection par toutes les municipalités et en leur assurant les moyens nécessaires des moyens possibles.
Ministère de l’Éducation :
- Intégrer l’éducation sur les risques de catastrophe, y compris la prévention des catastrophes, l’atténuation, la préparation, l’intervention, le rétablissement et la réhabilitation après la catastrophe, dans les programmes d’éducation.
[1] La Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) définit le changement climatique “comme un changement de climat qui est attribué directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui est, en plus de la variabilité naturelle du climat, observé sur des périodes comparables.” [2]Résolution 7/23 (mars 2008) : Le Conseil s’est dit préoccupé par le fait que le changement climatique “constitue une menace immédiate et de grande portée pour les personnes et les sociétés du monde entier et a demandé au HCDH de préparer une étude sur la relation entre le changement climatique et les droits de l’homme.” [3] Le Oxford Dictionary définit une urgence climatique comme « une situation où des mesures urgentes sont requises pour réduire ou arrêter le changement climatique et éviter des dommages irréversibles à l’environnement. [4]Preget Léonie, catastrophes à travers une vision différente, Nations Unies, 2018, p. 193. [5] OMS : La COVID-19 est une maladie infectieuse causée par le dernier virus détecté par la souche du coronavirus. On ignorait l’existence du nouveau virus et de sa maladie avant le début de l’éclosion à Wuhan, en Chine, en décembre 2019. La COVID-19 est en train de devenir une pandémie qui touche de nombreux pays dans le monde. [6]Loi n° 91 de 1988 du 2 août 1988 relative à la création d’une agence nationale pour la protection de l’océan Chapitre 2 : Selon cette loi, l’océan désigne le monde physique, y compris la terre, l’air, la mer, les eaux souterraines et les eaux de surface (vallées, lacs côtiers, cascades, cascades, etc… Il comprend également des espaces naturels, des paysages, des sites distingués, divers types d’animaux et de plantes, et en général tout, y compris le patrimoine national. [7] ابن منظور لسان العرب دار الجيل بيروت ج 1 528 ص,الشدة و النازلة العظيمة التي تجتاح المال. [8]Par le passé, les États-Unis et les États-Unis ont pu le faire. “L’Imam considérait le propriétaire du vent, de la neige, de la grêle, de la peur et de la poussière corruptrice comme envahissante, tandis qu’Ibn Rushd ajoutait le petit-fils d’Al Qaht et contre lui, et Al Gharanati considérait les pépins et le feu comme une conséquence des ballonnements.” [9] Projet d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe et commentaires relatifs 2016: Article 3 Termes employés aux fins du présent projet d’articles : a) Par « catastrophe », on entend un événement ou une série d’événements calamiteux provoquant des pertes massives en vies humaines, de grandes souffrances humaines et une détresse aiguë, des déplacements massifs de population, ou des dommages matériels ou environnementaux de grande ampleur, perturbant ainsi gravement le fonctionnement de la société, Texte adopté par la Commission du droit international à sa soixante-huitième session, en 2016, et soumis à l’Assemblée générale dans le cadre de son rapport sur les travaux de ladite session (A/71/10). Le rapport, qui contient également des commentaires sur le projet d’articles (para. 49), sera reproduit dans l’Annuaire de la Commission du droit international, 2016, vol. II(2). [10] الإتحاد الدولي للصليب الأحمر و الهلال الأحمر www.ifrc.org [11] مشروع قانون أساسي عدد 2018/91 يتعلق بتنظيم حالة الطوارئ الفصل 2:يمكن إعلان عن حالة الطوارئ بكامل تراب الجمهورية أو بجزء منه في حالة حصول أحداث تكتسي بخطورتها صبغة كارثية أو في حالة خطر وشيك يهدد الأمن والنظام العام وسالمة الأفراد والمؤسسات والممتلكات والمصالح الحيوية للدولة بطريقة يتعذر مجابهتها اعتمادا على التدابير والإجراءات العادية. [12] منشور عدد 9 بتاريخ 25 مارس 2020 من رئيس الحكومة إلى السيدات والسادة الوزراء وكتاب الدولة والوالى ورؤساء البلديات والمؤسسات والمنشآت العمومية.[13] المنشور هو أداة اعلا م وتفسير وتأويل بين المصالح المركزية العليا للوزارات ورئاسة الحكومة وبقية المصالح الأخرى، غايته تفسير وتأويل القوانين والمواقف لمختلف المصالح الإدارية بغية توجيهها وضمان حسن تطبيقها للنصوص القانونية سواء التشريعية او الترتيبية. [14] https://nawaat.org/2020/04/22. [15] مصطفى بن لطيّف ،محاضرات في القانون الإداري،جامعة تونس المنار ،2017،ص 139.[16] المؤتمر الدولي الحادي والثلاثون للصليب الأحمر والهلال الأحمر ،الاتحاد الدولي لجمعيات الصليب الأحمر والهلال الأحمر بالتشاور مع اللجنة الدولية للصليب الأحمر ، “القانون والحد من مخاطر الكوارث على المستوى المجتمعي “،جنيف ،2011 ،6 ص. https://disasterlaw.ifrc.org/sites/default/files/media/disaster_law/2021-02/IC31_5_5_2_DisasterRiskReduction_2Oct_clean_AR_0.pdf [17] تعرف القدرة على مواجهة الكوارث بأنها:“قـدرة منظومـة أو تجمـع عمـراني أو مجتمـع معـرض للأخطـار على مقاومة آثار الأخطار وامتصاصها واستيعابها والتعافي منها في الوقـت المناسـب و بالأسـلوب الفعـال ،بطـرق منها حفظ و ترميم منشآته ووظائفه الأساسية الضرورية . https://undocs.org/pdf?symbol=ar/A/RES/69/283 [18]إطار عمل هيوغو 2005-2015 :بناء قدرة الأمم واجملتمعات على مواجهة الكوارث https://www.unisdr.org/2005/wcdr/intergover/official-doc/L-docs/Hyogo-framework-for-action-arabic.pdf [19] Le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit « Fonds Barnier ») a été créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Ce fonds était destiné à financer les indemnités d’expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur. Son utilisation a ensuite été élargie à d’autres catégories de dépenses. Le périmètre actuel des mesures subventionnables par le fonds est défini à l’article L. 561-3 du code de l’environnement. Il s’étend notamment aux études et travaux de réduction de la vulnérabilité imposés par un PPRN sur les habitations existantes. Ce fonds est alimenté par un prélèvement de 12 % sur la prime « catastrophes naturelles » des contrats d’assurance habitation et de 6 % des contrats d’assurance automobile.[20] code de l’environnement article R561-15 « la contribution du fonds de prévention des risques naturels majeurs au financement des mesures de prévention mentionnées du 1° au 5° du i de l’article l. 561-3 s’effectue dans les conditions suivantes … »[21] JORF n°0219, du 19 septembre 2008 , arrêté du 16 septembre 2008 relatif au fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles.[22] أمر عدد 2371 لسنة 2009 مؤرخ في 12 أوت 2009 يتعلق بإحداث وحدة تصرف حسب الأهداف لمتابعة إنجاز مشروع حماية منطقة تونس الغربية من الفيضانات وبضبط تنظيمها وطرق سيرها.[23] جامعة الدول العربية ،الإستراتيجية العربية للحد من مخاطر الكوارث 2020 ،النسخة النهائية المعتمدة من قبل مجلس الوزراء العرب المسئولين عن شئون البيئة فً دورته 22 مقر الأمانة العامة لجامعة الدول العربية رقم القرار 345 ،22010/12/20 – 2 ،ص 17. [24] « Le PCS est un outil réalisé à l’échelle communale par le maire, pour planifier les actions des acteurs communaux de la gestion (élus, agents municipaux, bénévoles, entreprises partenaires) en cas d’évènements majeurs naturels, technologiques ou sanitaires. Il a pour objectif l’information préventive et la protection de la population. Il se base sur le recensement des vulnérabilités ainsi que des risques sur la commune et des moyens disponibles communaux ou privés. » [25] Plan communal de sauvegarde de la commune d’Ain Drahem entre dans le cadre du travail de Programme des Nations Unies pour le Développement en Tunisie et son projet d’Appui au Renforcement des Capacités Locales en matière de Réduction des Risques de Catastrophes « RRC » dans la commune d’Ain Drahem et Tataouine. https://www.tn.undp.org/content/tunisia/fr/home/projects/appui-au-renforcement-des-capacites-locales-pour-la-reduction-de.html [26]La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,. Rapport sur les catastrophes dans le monde, La résilience : sauver des vies aujourd’hui, investir pour demain, 2016 p. 13.[27] La Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,. Rapport sur les catastrophes dans le monde, La résilience : sauver des vies aujourd’hui, investir pour demain, 2016 p. 14.[28] الجمعية العامة للأمم المتحدة ،الدورة التاسعة و الستون إطار سنداي للحد من مخاطر الكوارث للفترة 2015-2030 ،23 جوان 2015 . https://www.unisdr.org/files/43291_arabicsendaiframeworkfordisasterris.pdf
