المقدمة
يمر السياق الاجتماعي والاقتصادي في تونس بفترة صعبة حاليا وقد يستمرالوضع على ماهو عليه طيلة السنوات القادمة ،كما أدت أزمة فيروس كورونا إلى مزيد تفاقم هذه الأزمة.
و بإزاء الصعوبات التي لا يزال يجابهها القطاع الخاص، واصل الإقتصاد المحلي والوطني دوره كركيزة أساسية لمجمل الاقتصاد التونسي. حيث تحتل الصفقات العمومية في تونس مكانة مركزية واستراتيجية ضمن هذا الإطار. ففي سنة 2017 على سبيل المثال، ساهمت الصفقات العمومية بنسبة تتراوح بين 12٪ إلى 13٪ من مجمل الاقتصاد التونسي. كما يمكن للصفقات العمومية التي تحمل قيمة مرتفعة نسبيًا مقارنة بالمعايير الدولية، أن تقدم فرصة جدية لإنعاش الاقتصاد وخلق فرص للتشغيل فضلا عن دعم قابلية الشركات الصغيرة والمتوسطة لتوظيف عدد أكبر من اليد العاملة النشيطة.
ومع ذلك ، ظلت عديد العقبات والمخاطر تلقي بثقلها على التنفيذ الفعال للصفقات العمومية وتمنعها من العمل كداعم لتثبيت الاقتصاد المحلي بشكل مستدام. فلا تزال حصة التمويل المحلي على المستوى الإقتصادي الكلي على سبيل المثال محدودة للغاية، ناهيك عن أن جميع الموارد المتاحة للجماعات المحلية في تونس لا تتجاوز 4٪ من مجمل ميزانية الدولة.
تخضع الصفقات العمومية للجماعات المحلية أيضًا لترسانة قانونية كاملة ومعقدة: حيث ينص القانون عدد 9 لسنة 1989 المتعلق بالمساهمات و المنشآت العمومية على وجوب تنظيم الصفقات العمومية بأمر.كما أن الفصل 102 ينص على
وجوب تنظيم الصفقات العمومية للجماعات المحلية بمقتضى أمر متعلق بذلك.
ويتضح من خلال الوضع الحالي للمالية العمومية في تونس أن هنالك اهتمامًا قويًا بإعادة تصور الرؤية الحاكمة لمجال الصفقات العمومية بحيث تعمل على تنشيط الاقتصاد الوطني. لكن ما السبيل إلى تنظيم ذلك من وجهة نظر ترتيبية بطريقة تسمح بتوزيع أفضل للثروة وتعزيز أمتن لدورها في التشغيل؟
ضمن موجز السياسة العامة هذا، سنحاول التركيز على الصعوبات في النفاذ إلى الصفقات العمومية وتنفيذها بالإضافة إلى المخاطر التي تعيق إرساء منظومة فعالة لطرق توزيع هذه الصفقات. كما سنقترح في نهاية الموجز جملة من التوصيات والتدابير لمواجهة هذه التحديات بهدف مجابهة الإشكاليات التي تعيق تطويرهذا المجال.
1. الصعوبات المتعلقة بالنفاذ والتنفيذ في مجال الصفقات العمومية للجماعات المحلية
صعوبات النفاذ
استبعاد الشركات المتوسطة
لا يقدم نظام التحفيز للشركات الصغيرة والمتوسطة سوى هامش ضئيل جدا لهذا النوع من الشركات، حيث ينص القانون المتعلق بحفز البوادر الإقتصادية لعام 2007 على وجوب تخصيص جزء بسيط من الصفقات العمومية للشركات الصغيرة، و بذلك يتم استبعاد الشركات المتوسطة الحجم. وتماشيا مع ذلك، ينص الفصل 20 من هذا القانون على أنه يجب حجز 20٪ من الطلبات السنوية المخططة لكل مشترٍ عمومي لصالح الشركات الصغيرة. وبالتالي، يجب على الجماعات المحلية أيضًا تخصيص 20٪ من هذا المبلغ للشركات الصغيرة، ولكن بالنسبة للبلديات الكبيرة التي لديها موارد مالية هامة على غرار بلدية تونس ، فإن نسبة الـ 20٪ هذه تمثل رقمًا معتبرا، يتجاوز بكثير المقدار المقدّر للطلبات التي ينبغي حجزها.
فعلى سبيل المثال، وبالنسبة لأعمال الهندسة المدنية ، فإن الحد الأقصى لمبلغ الطلب الذي سيتم حجزه مع شركة صغيرة هو خمسمائة (500) ألف دينار
وإذا كان لدى بلدية تونس ، على سبيل المثال، مبلغ خمسين (50) مليون دينار مخصصا للأشغال العامة ، فسيتم بالتالي تخصيص 10 ملايين دينار منه للشركات الصغيرة. ولكن مع ذلك، كان من الصعب جدًا إسداء هذا المبلغ الكبير لشركة صغيرة واحدة، ولذلك ستضطر البلدية إلى تخصيص المشاريع وتقسيم المبلغ على عدة شركات صغيرة، وهو ما يدفع إلى تحمل المزيد من تكاليف الإدارة والتنسيق.
يكمن الإشكال هنا في أن عددا من المشاريع لا يمكن تقسيمها ويجب أن تشرف عليها نفس الشركة، وهو ما يعني إقصاء الشركات الصغيرة.
ضعف الموارد لدى الشركات الصغيرة
وفي نفس الفصل من قانون 2007 سالف الذكر، والذي ينص على وجوب تخصيص 20٪ من رأس المال للشركات الصغيرة ، فإنه يلزم أيضًا ألا يكون رأس مال هذه الشركات مملوكًا لأكثر من 25٪ من قبل شركة متوسطة أو كبيرة وبالتالي منع هذه الشركات من الإستحواذ على الجزء المخصص من الصفقات العمومية لصالح الشركات الصغيرة عن طريق إحداث فروع.
على المستوى النظري، يمثل هذا الفصل بادرة جيدة، لكن سنجد أنفسنا على المستوى العملي أمام استحالة تحقيق هذا الشرط فعليا، فالشركة الصغيرة التي يمكن لها أن تستوفي شروط الفصل 20 تبقى غير قادرة على تنفيذ مشاريع الهندسة المدنية،والتي غالبًا ما تكون مشاريع ضخمة وتتطلب موارد كبيرة من قبل الشركة.
و يكمن الجزء الأكبر من المشكلة على مستوى قانون حفز البوادر الاقتصادية. إذ يذكر هذا القانون الشركات الصغيرة دونا عن الشركات المتوسطة، في حين أنه كان من الممكن أن يتوسع هذا الامتياز لصالح هذا الصنف الأخير من الشركات.
أعباء مالية ثقيلة على الشركات الصغيرة والمتوسطة تحد من مشاركتها الفعالة في الصفقات العمومية.
للمشاركة في طلب عروض، يتوجب على الشركة إيداع وديعة مؤقتة لضمان جدية العرض، و تتراوح قيمة الوديعة بين 0.5 و 1.5٪ من المبلغ الإجمالي المقدر للطلب.
وبمجرد توقيع العقد، يجب على الشركة تقديم سند نهائي (ضمان مالي)، يتراوح بين 3 و 10 ٪ حسب ما كانت الصفقة مصحوبة بفترة ضمان أم لا.
وإذا كان العقد خاضعًا لفترة ضمان، فيجب على الشركة تقديم خصم ضمان بنسبة 10٪.
ولكي تستفيد الشركة من التسبقة قبل أي تنفيذ، يجب أن تقدم ضمانًا مصرفيًا بقيمة تعادل مبلغ التسبقة.
وبالتالي، فإن الأعباء المالية التي تعتبر ثقيلة إلى حد ما بالنسبة للشركات الصغيرة والمتوسطة في تنفيذ الصفقات العمومية، دوما ما تتطلب سيولة مالية جيدة، و ذلك خاصة بالنسبة للمشاريع الكبيرة. ومع ذلك، نجد أن البلديات تبقى وقتًا طويلاً لدفع فواتيرها من جهة ، ومن ناحية أخرى، وعلى سبيل المثال، بالنسبة لسوق بقيمة 100000 دينا، يجب على الشركات الصغيرة والمتوسطة توفير ثلاثة وثلاثين ألف (33000) دينار في شكل ضمان مصرفي، وهو أمر لا تستطيع سوى فئة قليلة من الشركات الصغيرة والمتوسطة القيام به اليوم في تونس. بالإضافة إلى ذلك، يجب ألا يؤثر هذا الضمان على الأموال التي تم تخصيصها لبدء تنفيذ الصفقة.
النقائص المتعلقة بآليات تنفيذ الصفقات العمومية:
من المتعارف عليه لإتمام صفقة عمومية الشروع أولا في التوقيع على العقد ثم التنفيذ. حيث يبدأ المسار من إبرام كراس الشروط وصولا إلى فتح طلب العروض، ثم يتم اختيار المزود في المرحلة الأخيرة. ويعبر عن هذه المراحل الثلاث بفترة “الإبرام”.
أما التنفيذ فهو المرحلة التي يبدأ خلالها العد التنازلي لفترة التعاقد. وتعتبر هذه المرحلة الأشد خطورة ولكننا نجد من باب المفارقة أنها تعتبرالمرحلة الأقل تنظيمًا من الناحية القانونية في تونس. حيث تشوبها عديد شبهات الفساد والتحيل وتعطيل التنفيذ وغير ذلك.
تميل الإدارة التونسية للأسف إلى عدم بذل الجهود اللازمة لمراقبة دقة التنفيذ وذلك في علاقة خصوصا بمعياري كراس الشروط والعرض المختار: حيث يجب على المزود أن يبرر التزامه بمعاييرالعرض الخاصة وليس فقط بالمعايير الواردة في كراس الشروط.
في الواقع، تميل الدولة إلى غض الطرف عن عديد التجاوزات. فعلى سبيل المثال، غالبًا ما تقبل البضائع التي لا تتوافق مع عرض المزود طالما أنها تتوافق مع ما ورد ضمن كراس الشروط.
ولذلك فإن العديد من الأعمال المستلمة تصبح غير صالحة للاستعمال فورا بسبب هذا التقصير في المراقبة أثناء مرحلة التنفيذ.
لذا من الضروري العمل على الجانب الاستباقي بدلاً من المعالجة،و من الضروري كذلك تجنب تراكم المهام غير المتناسقة وبناء نظام “للمراقبة المتبادلة”.
ينبغي أن يتم هذا العمل من خلال أدلة إجراءات، وإضفاء الطابع الرسمي على إجراءات معينة بما في ذلك تلك التي تم تنظيمها سابقًا بشكل شفهي أو غير رسمي: كالتعاقد مع خدمات مكاتب الدراسات ، وإقامة لجنة للاستقبال،الخ…
وهنالك مشكلة عميقة أخرى تنتج عن ذلك وهي عدم احترام المواعيد النهائية للدفع من جانب البلديات. في هذا السياق، يرفض بعض المزودين الاستمرار في
تقديم الخدمات التي يسدونها للبلدية بسبب تراكم الديون.
و ربما لا يصلح موجز السياسات هذا أن يكون إطارا مناسبا للتطرق إلى عوامل الصعوبات المتعلقة بالدفع لدى البلديات. و لكن لا بأس في أن نذكر بعض الأسباب التي تؤدي إلى ذلك على غرار ضعف التمييز من قبل الإداريين والسياسيين المحليين بين الميزانية على الورق والسيولة المتاحة، والنقص الملاحظ في تحصيل المعاليم، لا سيما الضرائب البلدية والانضباط الإداري بشكل عام مما ينتج عنها مشاكل أعمق ترتبط بتعبئة السيولة ومراقبة عمليات التحصيل.
وبعد التطرق إلى التعامل مع الصعوبات،لا بد من التذكير بجملة من المخاطر.
المخاطر التي تهدد إرساء منظومة صفقات عمومية فعالة
يتعلق الخطر الأول بمنظومة الموافقة على الصفقات.فبمجرد اختيار المزود، يتعين على الإدارة التي أصدرت طلب العروض إعطاء موافقتها النهائية على العقد والمزود قبل التوقيع عليه.
وينص قانون الجماعات المحلية الجديد في أحد فصوله،على أن الموافقة على العقد تتم من قبل المجلس البلدي.ومع ذلك، يجتمع المجلس البلدي أربع مرات في السنة خلال الدورات العادية. وهو ما يحد عمليا من قدرة المجلس على التحقق من صحة هذه الإجراءات.
لذلك فإن كل بلدية مدعوة إما لإنهاء فترة سريان العروض والضمانات المؤقتة، أو دعوة المجلس للاجتماع في جلسات استثنائية للموافقة على الصفقات.
حيث يتم كتابة تقرير فحص العروض من قبل لجنة فحص، ثم تقوم لجنة الصفقات إثر ذلك بفحص الملف وإبداء الرأي، وإذا كان رأيها مؤيدًا، يتم إرسال مسودة العقد إلى رئيس البلدية الذي يقوم بالتوقيع.
تضم هذه اللجنة مراقب النفقات العمومية، وممثلا عن المجلس البلدي، وممثلا عن وزارة المالية، وممثلا عن البنك المركزي، وممثلا عن وزارة التجهيز.
و ستؤدي الأحكام الجديدة التي أتى بها قانون السلطات المحلية إلى المزيد من التعقيدات حيال عملية الموافقة على العروض المختارة للصفقات العمومية.
يعتمد المنطق الكامن وراء هذا الإجراء الجديد على المبدأ الدستوري للتدبير الحرللجماعات المحلية ، ويفترض هذا المبدأ أن الجماعات المحلية لم تعد تخضع للرقابة المسبقة قبل أخذ قراراتها، وبالتالي لا يمكن لمنظومة لجان الصفقات المواصلة لأنها تجمع بين ممثلي الدولة المركزية.
ومع ذلك، فمن الممكن الآن تشكيل لجنة صفقات من قبل مسؤولين محليين منتخبين حيث يمكن لها كذلك توفير شكل من الرقابة على الصفقات، بدلاً من ترك القرار للمجلس الذي يجتمع أربع مرات فقط سنويا.
يتم استخدام عدد من أنظمة المعلومات في جميع هياكل الدولة والجماعات المحلية، مثل نظام “أدب”، ونظام “رفيق”، ونظام “سندة”، إلخ.بالإضافة إلى المنصة الإلكترونية “Tuneps” المخصصة لإبرام الصفقات عبر الإنترنت.
ولا يزال نظام “Tuneps” في المرحلة التجريبية منذ عام 2014، ولكن أصبح استخدام هذا النظام إلزاميًا من الناحية الفنية للجماعات المحلية منذ عام 2019، غير أنه تعذر استخدامه من الناحية العملية لأن قانون المحاسبة العمومية لم يعدل تماشيا مع الأحكام الجديدة لقانون الجماعات المحلية.
التوصيات:
هناك صنفان من التوصيات تتوجه هذه الورقة لإقرارهما : بين تحديث عدد من الإجراءات الترتيبية واستحداث مجموعة جديدة أخرى من الإجراءات.
1) التوصيات الخاصة بالتجديد:
● من بين هذه التدابير، تطبيق نظام توزيع الصفقات العمومية بشكل أكثر انتظامًا: أي تقسيم العروض الخاصة بالصفقات العمومية إلى مجموعات، والتي سيكون لها ميزة السماح للعديد من الشركات بالاستفادة بشكل متزامن من نفس العرض وتقليل الوزن بالنسبة للشركات الصغيرة والمتوسطة التي لا تمتلك عمومًا قدرة فنية ومالية كبيرة تسمح لها بإتمام المشروع. ففي مشاريع البناء على سبيل المثال، تشكل الشاحنات دفعة واحدة والجرارات دفعة أخرى في حين تمثل السيارات الخفيفة دفعة ثالثة.
يوفر هذا التقسيم ميزة مالية للجماعة المحلية كما يوفر فرصة جماعية للمزودين.
وهذا الإجراء موجود بالفعل في شكله القانوني لكنه يحتاج إلى التجديد و الاستمرارية، حيث لا يطبق بصفة متواصلة على أرض الواقع.
و بذلك يجب أن يكون التوزيع هو المبدأ الإلزامي على أن يكون التجميع هو الاستثناء، مع تقديم تعليل عندما لا يكون من الممكن توزيع العروض لمشروع ما.
كما يجب أن يذكر النص الرتيبي أو القانوني بوضوح أن هذا هو المبدأ وذاك هو الاستثناء.
● الإجراء الثاني الذي يجب تحديثه وتعديله هو الالتزام بحجز الصفقات للمؤسسات المتوسطة وليس الصغيرة فقط.
● التدبير الثالث يتعلق بالتسبقة الإجبارية للشركات الصغيرة والمتوسطة.
حيث يجب على الشركات الصغيرة والمتوسطة التي تفوز بعقد تقديم تسبقة بنسبة 20٪ من مبلغ الصفقة. لكن للحصول على هذه التسبقة ، يجب على الشركات الصغيرة والمتوسطة تقديم ضمانات بنكية ، ضمان يصل إلى 20٪ ، وآخر يصل إلى 10٪ وأخير يصل إلى 3٪.
وبدلاً من إنتاج هذه السندات الثلاثة، يجب على الإدارة أن تطلب ضمانًا بنكيًا واحدًا بعنوانين، واحد بموجب الضمان النهائي وآخر بعنوان التسبقة. ويكفي أن توحد اللوائح المعمول بها بين العنوانين ، وبعد ذلك سيتوفر لدينا ضمان بنكي واحد يغطي خطرين في نفس الوقت: خطر سوء التنفيذ والمخاطر المرتبطة بالتسبقة الممنوحة للمزود قبل البدء في تنفيذ العقد.
يمكن تنفيذ ذلك من خلال الأمر الذي سينظم الجماعات المحلية ، عبر إحداث فصل ينص على توحيد الضمانات المصرفية للضمان النهائي وللتسبقة الإجبارية للشركات الصغيرة والمتوسطة في ضمان مصرفي واحد بمعدل 10٪ (على سبيل المثال).
2) الإجراءات الجديدة الواجب اتخاذها:
● إدخال التزام باستخدام “أشغال HIMOtravaux à Haute Intensité de Main d’Œuvre ” (الأشغال ذات اليد العاملة الكثيفة). يميل نهج HIMOtravaux à Haute Intensité de Main d’Œuvre إلى تعزيز جميع الوظائف التي تتطلب قوة عاملة وفيرة.
● إنتهاج مقاربة اقتصادية شاملة. يتحتم على عدد من الجماعات المحلية المتجاورة على سبيل المثال ، إنشاء كيان جديد تحت مظلة التعاون بين البلديات ، يشمل الشركات الخاصة والمزارعين والتجار وغيرهم لإنتاج نشاط مربح. إذ لا تتمتع الجماعات المحلية في وضعها الراهن بالحق في القيام بأنشطة من أجل الربح، ولكن هذا الأمر ممكن من خلال التعاون بين البلديات التي يمكنها إنشاؤها ، لأن البلديات المتعاونة تخضع لإطار قانوني آخر (القانون عدد 9 لسنة 1989) وليس قانون الجماعات المحلية.
3) تدابير الدعم:
● تقليص المواعيد النهائية: يتعين مؤاخذة الجماعات المحلية التي تتأخر في الدفع من خلال الرقمنة جزائيا من خلال نظام المعلومات الحالي. فبمجرد إصدار أمر الدفع ، سيبدأ النظام في حساب عدد الأيام المتأخرة والفائدة على المتأخرات وفقًا لـل TMMوتحرير المبلغ المراد دفعه تلقائيًا عن طريق إضافة هذه الفوائد. وبهذه الطريقة ، لن يضطر المزودون إلى طلب دفع فائدة التخلف عن السداد بالإضافة إلى طلب دفع المبلغ الأولي، وهذا يشجع الجماعات المحلية على الدفع خلال المواعيد النهائية الترتيبية.
● فيما يتعلق بالصفقات العمومية للجماعات المحلية، فمن الملاحظ أن هذه الجماعات تواجه صعوبة في صياغة كراسات الشروط بسبب ضيق الوقت وضعف المهارات والتمويل، وعديد الأسباب الأخرى لذا تميل إلى استنساخ ما ورد في بعض كراسات الشروط السابقة. ولمواجهة ذلك، يتعين إحداث نماذج موحدة لكراسات الشروط بحيث يمكن لجميع الجماعات المحلية الاستفادة منها وتطبيقها.
