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Introduction

Le contexte socio-économique en Tunisie est actuellement difficile et le sera peut-être encore dans les années à venir. – La crise de la COVID-19 n’a fait qu’amplifier cette crise économique. – 

Face aux difficultés rencontrées par le secteur privé, l’économie locale et nationale continue de représenter un pilier essentiel de l’économie Tunisienne.  Les marchés publics (MPmarchés publics ) en Tunisie occupent une place centrale et stratégique. En 2017, les MPmarchés publics ont contribué à hauteur de 12% à 13% à l’économie Tunisienne. Détenant un poids relativement élevé par rapport à la norme internationale, les marchés publics peuvent présenter une réelle opportunité pour relancer l’économie, créer de l’emploi et booster l’employabilité des PMEPetits et Moyennes Entreprises .  

De nombreux obstacles et risques pèsent néanmoins sur l’exécution efficace de ces marchés publics et les empêchent d’agir comme levier d’une économie locale durable. A titre d’exemple, la part des finances locales à l’échelle macro demeure très limitée, sans compter que l’ensemble des ressources mises à la disposition des collectivités locales en Tunisie ne dépassent pas 4% du budget de l’État.  

Les marchés publics des collectivités locales sont par ailleurs régis par un arsenal juridique complet et complexe :la loi 89-9 énonce que les MPmarchés publics des entreprises publiques doivent être organisés par un décret. L’article 102 dispose l’obligation d’organiser des MPmarchés publics relatifs aux CLcollectivités locales par un décret qui lui est dédié. 

Il est évident au vu de la situation des finances publiques en Tunisie qu’il existe un vif intérêt pour réimaginer les marchés publics afin qu’ils servent à redynamiser l’économie nationale. Mais comment les organiser sur le plan réglementaire d’une manière qui permette une meilleure répartition de la richesse et une meilleure promotion de l’emploi ? 

Dans ce Policy Brief, nous nous attarderons sur les difficultés d’accès et d’exécution des marchés publics ainsi que sur les risques entravant un système efficace d’octroi de marchés publics. Nous proposerons finalement des recommandations et mesures pour remédier à ces défis afin de les améliorer.

Difficulté d’accès et d’exécution des marchés publics dans les collectivités territoriales

Difficultés d’accès

Exclusion des moyennes entreprises 

Le système d’incitation aux PMEPetits et Moyennes Entreprises offre en réalité très peu d’encouragements à ces dernières : la loi de 2007 relative à l’incitation économique dispose qu’une fraction des MPmarchés publics doit être réservée aux petites entreprises, donc les moyennes entreprises sont exclues. En application de cette disposition, il est disposé à l’article 20 de cette loi que 20% des commandes annuelles prévues pour chaque acheteur public doit être réservées aux petites entreprises. Ainsi les CLcollectivités locales doivent aussi allouer 20% de ce montant aux petites entreprises, mais pour les grandes municipalités qui ont des ressources financières importantes comme celle de Tunis ces 20% représentent un chiffre important, qui dépasse de loin le montant estimatif des commandes à réserver. 

Par exemple, pour les travaux de génie civil, le montant maximum de la commande à réserver auprès d’une petite entreprise est de cinq cents (500) mille dinars. 

Si la Municipalité de Tunis par exemple dispose de cinquante (50) millions de dinars dédiés aux travaux publics, 10 millions de dinars seront donc réservés pour les petites entreprises. Cependant, il est très difficile de donner ce grand montant à une seule petite entreprise, la municipalité sera donc obligée d’allotir les projets et de diviser le montant sur plusieurs petites entreprises, engageant ainsi plus de charges de gestion et de coordination.

Le problème réside ici dans le fait qu’il y a des projets qu’il est impossible d’allotir, et qui doivent être faits par une seule et même entreprise, ce qui exclut souvent les petites entreprises. 

Faibles ressources des petites entreprises

Dans l’article de la loi de 2007 précitée, qui dispose que 20% des MPmarchés publics doivent être réservés aux petites entreprises, il est également exigé que le capital de ladite petite entreprise ne doit pas être détenu à hauteur de plus de 25% par une moyenne ou grande entreprise : empêchant ainsi ces dernières de gagner des MPmarchés publics réservés aux petites entreprises par la création de filiales. 

Sur le plan théorique, cet article apporte une bonne initiative, mais sur le plan pratique on se retrouve parfois dans une impossibilité de fait : une petite entreprise qui répond aux conditions de l’article 20 ne peut pas mettre en œuvre les projets de génie civil qui sont souvent des projets lourds et requièrent de grandes ressources de la part de l’entreprise.

Le problème ici se pose en amont au niveau de la loi relative à l’incitation économique. Cette loi mentionne les petites entreprises mais pas les moyennes entreprises par omission. Le législateur vise les petites entreprises mais pas les moyennes, ce privilège aurait pu être étendu à ces dernières.

Charges financières lourdes pour les PMEPetits et Moyennes Entreprises empêchant leur participation de manière effective dans les marchés publics.

Pour participer à un appel d’offre, une entreprise doit déposer une caution provisoire pour garantir le sérieux de l’offre, c’est entre 0,5 et 1,5% du montant estimatif de la commande. 

Une fois titulaire du marché, l’entreprise doit fournir un cautionnement définitif (une garantie financière), il varie entre 3 et 10% selon que le marché est  assorti ou pas d’un délai de garantie. 

Si le marché est assorti d’un délai de garantie, l’entreprise doit produire une retenue de garantie qui est de l’ordre de 10%. 

Pour que l’entreprise puisse bénéficier d’une avance avant toute exécution, elle doit apporter une caution bancaire d’un montant équivalent à celui de l’avance. 

Ainsi, les Charges financières assez lourdes pour les PMEPetits et Moyennes Entreprises dans l’exécution des MPmarchés publics , requièrent une bonne solvabilité financière surtout pour les grands projets. Or, d’une part, Les municipalités mettent beaucoup de temps à payer leurs factures, d’autre part, à titre d’exemple, pour un marché de 100 000 dinars, une PMEPetits et Moyennes Entreprises doit apporter trente-trois mille (33 000) dinars sous forme de garantie bancaire, chose que très peu de PMEPetits et Moyennes Entreprises peuvent faire aujourd’hui en Tunisie. De plus, cette garantie ne doit pas porter atteinte aux fonds disponibles pour entamer l’exécution du marché. 

Les défaillances dans les mécanismes de l’exécution des marchés publics : 

Pour achever un marché public, il faut le conclure et ensuite l’exécuter. Le processus commence par l’élaboration d’un cahier de charges puis donne lieu au lancement de l’appel d’offre. Enfin, un fournisseur est choisi. Ces trois étapes sont dénommées “passation”.

L’exécution est la phase durant laquelle le compte à rebours du délai contractuel commence. C’est la phase la plus risquée et paradoxalement c’est aussi la phase la moins réglementée en Tunisie. Elle contient des risques de corruption, de malfaçon, de mauvaise exécution etc.

L’administration tunisienne a malheureusement tendance à ne pas déployer les efforts nécessaires pour contrôler l’exactitude de l’exécution par rapport à deux référentiels : Le cahier de charges et l’offre retenue : Le fournisseur doit justifier qu’il est conforme à sa propre offre et pas seulement au cahier de charges.
Dans les faits, l’Etat a tendance à fermer les yeux sur des dépassements. A titre d’exemple, on accepte souvent de la marchandise qui n’est pas conforme à l’offre du fournisseur, du moment qu’elle est conforme au cahier de charges. 

Beaucoup d’ouvrages réceptionnés sont ainsi immédiatement inutilisables à cause de ce manque de contrôle pendant la phase d’exécution. 

Sur ce sujet, il est nécessaire de travailler sur le préventif plus que sur le curatif. Il faut éviter le cumul des tâches incompatibles et instaurer un système de ‘contrôle mutuel’. 

C’est un travail qui doit se faire en amont par des manuels de procédure, par la formalisation de certaines procédures y compris celles pratiquées jusque-là oralement ou de manière informelle : contracter les services d’un bureau d’étude, mettre en place une commission de réception etc. 

Un autre grand problème qui se pose est le non-respect des délais de paiement de la part des municipalités. Dans ce contexte, certains fournisseurs refusent de continuer de dispenser les services qu’ils fournissent à la municipalité à cause de l’accumulation des dettes. 

Le présent Policy Brief n’est pas le cadre adéquat pour traiter des difficultés de paiement des municipalités. Toutefois, il est possible de mentionner comme causes certaines le manque de discernement par les administratifs et politiques locaux entre le budget sur papier et les liquidités disponibles, le manque de recouvrement notamment des taxes municipales et plus généralement la discipline administrative: il s’agit d’un problème plus profond qui est lié à la mobilisation des liquidités et au suivi du recouvrement. 

Après avoir traité des difficultés, il s’agit maintenant de traiter des risques.

Les risques menaçant la mise en place d’un système efficace 

Le premier risque est celui qui se rapporte au système d’approbation des marchés. 

Une fois le fournisseur choisi, l’administration émettrice de l’appel d’offre doit faire une approbation finale du marché et du fournisseur avant sa signature. 

Dans le nouveau Code des Collectivités Locales, il y a un article qui dispose que l’approbation du marché se fait par le conseil municipal. Or le conseil municipal se réunit quatre fois par an durant des sessions ordinaires. Ce qui limite en pratique la capacité du conseil à valider ces procédures.

Chaque municipalité est donc appelée soit à expirer le délai de validité des offres et des cautionnements provisoires, ou à appeler le conseil à se réunir dans des sessions extraordinaires pour approuver les marchés. 

Le rapport de dépouillement des offres est rédigé par une commission de dépouillement, ensuite une commission de marché examine le dossier et émet un avis, si son avis est favorable le projet de contrat est transmis au maire qui signe. 

Cette commission inclut un contrôleur des dépenses publiques, un représentant du conseil municipal, un représentant du ministère des finances, un représentant de la banque centrale et un représentant du ministère de l’équipement. 

La nouvelle disposition apportée par le Code des Collectivités Locales va alourdir encore plus le processus d’approbation des offres retenues pour les marchés publics. 

La logique derrière cette nouvelle disposition se base sur le principe constitutionnel de la libre administration pour les collectivités locales, ce principe suppose que les collectivités locales ne sont plus contrôlées préalablement avant la prise de leurs actes, donc le système des commissions de marché ne peut pas perdurer car elles regroupent les représentants de l’État central. 

Toutefois, il est possible aujourd’hui d’instaurer une commission de marché formée par les élus municipaux et qui exerce le contrôle des marchés, au lieu de laisser la décision à une assemblée qui se réunit seulement 4 fois par an. 

Dans tous les services de l’État et des collectivités locales on fait appel à un certain nombre de systèmes d’information, comme le système « Adab », système « Rafik », système « Sinda » etc. en plus de la plateforme électronique « Tuneps » qui traite de la passation des marchés en ligne. 

Ce système « Tuneps » est encore au stade expérimental depuis 2014. L’utilisation de ce système est techniquement devenue obligatoire pour les Collectivités Locales depuis 2019, mais concrètement elles ne peuvent pas encore l’utiliser car le code de la comptabilité publique n’a pas été modifié en conséquence du code des collectivités locales. 

Recommandations : 

 Deux catégories de recommandations : Certaines mesures réglementaires devraient être reconduites, alors que d’autres devraient être nouvellement prises.

Les Recommandations de mesures à reconduire : 
  • Parmi ces mesures, il faut appliquer plus régulièrement le système d’allotissement des marchés publics : c’est-à-dire diviser les offres pour les marchés publics  par lots, ce qui aurait pour avantage de faire bénéficier plusieurs entreprises en même temps dans une même offre et de diminuer le poids pour les PMEPetits et Moyennes Entreprises qui généralement n’ont pas beaucoup de capacités techniques et financières. Par exemple, pour un projet de chantier, les camions représenteraient un lot, les tracteurs un autre lot et les voitures légères un troisième lot. 

Ceci représente un avantage financier pour la collectivité et offre un avantage social pour les fournisseurs.  Cette mesure existe déjà sur le plan légal et devrait être reconduite et perpétuée, mais sur le plan pratique cette mesure n’est pas toujours appliquée. 

L’allotissement doit être le principe obligatoire et le regroupement doit être l’exception, tout en fournissant une explication lorsqu’il n’est pas possible d’allotir les offres relatives à un projet. Un texte réglementaire ou légal devrait venir clairement disposer que tel est le principe et telle est l’exception. 

  • La deuxième mesure à reconduire et réajuster c’est l’obligation de réserver des marchés pour les moyennes entreprises et pas seulement les petites. 
  • La troisième mesure concerne les avances obligatoires pour les PMEPetits et Moyennes Entreprises

Les PMEPetits et Moyennes Entreprises qui gagnent un marché doivent présenter une avance à hauteur de 20% du montant du marché. Mais pour avoir cette avance la PMEPetits et Moyennes Entreprises doit produire des cautions bancaires, une caution à hauteur de 20%, une à hauteur de 10% et une autre à hauteur de 3%. 

Au lieu de produire ces trois cautions, l’administration devrait demander une seule caution bancaire à deux titres, au titre de la caution définitive et au titre de l’avance. Il suffit que la réglementation en place unifie les deux, l’on aura alors une seule caution bancaire, qui va couvrir deux risques en même temps : le risque de la mauvaise exécution et le risque lié à l’avance donnée au fournisseur avant le début de l’exécution du marché. 

On peut mettre ceci en œuvre à travers le décret qui va réglementer les collectivités locales, en prévoyant un article qui disposerait que les cautions bancaires au titre du cautionnement définitif et de l’avance obligatoire pour les PMEPetits et Moyennes Entreprises seront unifiées en une seule garantie bancaire avec un taux unique de 10% (par exemple).  

Les mesures à prévoir : 
  • Instaurer une obligation de recours aux « travaux HIMO » (travaux à haute intensité de main d’œuvre). L’approche HIMO tend à promouvoir tous les travaux qui font appel à une main d’œuvre abondante. 
  • Instaurer une approche d’économie inclusive. Un ensemble de collectivités locales limitrophes devraient, par exemple, créer une entité nouvelle sous le chapeau de l’intercommunalité, qui inclut des entreprises privées, des agriculteurs et des revendeurs etc. pour produire une activité à caractère lucratif. Actuellement les collectivités locales n’ont pas le droit de faire des activités à titre lucratif, cependant cela est possible à travers l’intercommunalité qu’elles peuvent créer, car l’intercommunalité est régie par un autre cadre légal (loi 89-9) et non pas par le code des collectivités locales.
Des mesures d’accompagnement : 
  • Compression des délais : Il faudrait pénaliser les collectivités locales qui paient tardivement à travers une digitalisation par le biais du système d’information qui existe. Une fois l’ordonnance de paiement émise, le système commencera à calculer selon le TMMTaux du marché monétaire le nombre de jours de retard et les intérêts moratoires et éditera automatiquement le montant à payer en y ajoutant ces intérêts. De cette façon les fournisseurs n’auront pas à demander le paiement des intérêts moratoires en plus d’avoir demandé le paiement du montant initial et ça encourage les collectivités à payer dans les délais réglementaires.
  • En ce qui concerne les marchés publics des collectivités locales, celles-ci ont du mal à rédiger les cahiers de charge par manque de temps, de compétence, de financement etc. et ont tendance à faire du copier-coller sur d’autres cahiers de charges. On devrait créer des documents d’appel d’offres types standardisés que toutes les collectivités peuvent utiliser. 
Références bibliographiques
Les contributeurs

Med Lamine BELHAJ AMOR

Mohamed Lamine Bel Haj Amor est un expert en gouvernance des institutions publiques, particulièrement spécialisé en passation des marchés publics, en décentralisation & la gouvernance locale et en finances publiques et locales. Actuellement, il est contrôleur général des dépenses publiques à la Présidence du Gouvernement. Avec près de 16 ans d'expérience professionnelle, il a eu l'occasion de contrôler plusieurs structures publiques dont le ministère de l'agriculture, le ministère de l'environnement... Aussi il a été le chef de l'inspection générale de la Commune de Tunis pendant plus de 5 ans. Il est aussi formateur et consultant confirmé dans les domaines cités ci-haut.

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