La couverture médiatique audiovisuelle en période électorale : leçons du passé et voies vers la transparence

Introduction 

Le 17 octobre 2019, Mr Hichem Snoussi, membre du conseil de la Haute Autorité Indépendante de la Communication Audiovisuelle (HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle ), a déclaré que La HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle considère que « Les élections de 2019 n’étaient pas impartiales »^[1] . Ce qualificatif se justifiait par le fait que des acteurs politiques candidats aux élections 2019 ont bénéficié d’une couverture médiatique spécifique, plus importante que celle accordée aux autres candidats. Il s’agissait plus particulièrement des apparitions du candidat au premier puis au deuxième tour de l’élection présidentielle, Nabil Karoui, sur la chaîne Nessma qui a soutenu sa campagne ainsi que celle du Parti Qalb Tounes. La chaîne radio Coran qui a soutenu Saïd Jaziri et son parti « Errahma » et la chaîne télé Zitouna proche du parti Nahdha étaient également visées.

C’était dans ce cadre que la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle avait adressé à l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections un rapport détaillé contenant son constat selon lequel des candidats ont bénéficié d’une couverture médiatique en violation des principes de l’équité et de l’égalité disposés par la loi électorale^[2]. Toutefois, ce constat n’a pas été pris en considération par l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections , ni même par le Tribunal administratif.

Une année après les élections, en octobre 2020, les Partis Qalb Tounes, Ennahdha et la coalition de la dignité n’ont pas pardonné à la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle son verdict et ont présenté une proposition de loi amendant le décret-loi n°116 du 2 novembre 2011 afin de changer la composition du conseil de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle et le régime des licences dans le but « non déclaré » de régulariser la situation illégale des chaînes susmentionnées, et ce, avec une procédure parlementaire entachée de plusieurs irrégularités.

Cependant, sous la pression des médias, de la société civile, des organisations professionnelles et instances indépendantes, cette proposition de loi n’a pas abouti puisqu’elle a été retirée de l’ordre du jour de la plénière de l’Assemblée.

Enfin, La Cour des comptes vient de publier son rapport concernant les élections le 10 novembre 2020 dans lequel elle a confirmé le verdict de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle , que ces élections n’étaient pas impartiales (voir à partir de la page 30 duditdu dit rapport) surtout quant à la violation des principes de l’équité et de l’égalité au niveau de la couverture médiatique.

La HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle était la première instance à qualifier d’inquiétant le déroulement des élections de 2019 en comparaison avec celles de 2014. Les chiffres et les statistiques suffisent à justifier l’amertume du régulateur de l’audiovisuel Tunisien :  De 21 violations en 2014, on a recensé plus de 42 violations en 2019. Le montant des amendes enregistrées, quant à lui, est passé de 223.000 dinars à plus de 1200.000 dinars en 2019.

Garante de la neutralité de la couverture médiatique en temps électoral et actrice clé du succès de la transition démocratique, la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle a transmis dans un communiqué en date du 16 novembre 2019 son inquiétude quant aux abus enregistrés qui mettaient en péril plusieurs principes fondamentaux régissant le processus électoral tels que les principes d’égalité, d’équité, de neutralité et de transparence^[3].

Ce constat est amer pour la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle qui a vu son influence affaiblie avec un rôle limité à l’imposition de sanctions pécuniaires. Ces amendes semblent inquiéter de moins en moins des candidats accusés de violation du code électoral et de conflits d’intérêts. La couverture médiatique audiovisuelle de la période électorale 2019 a sans doute mis en évidence les défaillances institutionnelles, législatives et judiciaires du processus électoral. Pourtant, la recomposition du paysage médiatique tunisien demeure un pilier et une condition sine-qua non de la réussite de la transition démocratique, de la consolidation de la démocratie et de la mise en place des instances qui en sont garantes. 

Face à une démocratie fragile, un climat de méfiance et de tension sociale traduits en boycott du processus électoral ou d’abstention citoyenne, il y a un besoin pressant, à l’échelle politique, d’accélérer les réformes visant à promouvoir la transparence de la couverture médiatique en temps électoral. 

Tirant des leçons des élections de 2019, cette note expose les nombreuses défaillances liées à la couverture médiatique en temps électoral et propose des réformes urgentes en préparation des futures élections en Tunisie. 

Les défaillances entachant le processus électoral et les leçons tirées de l’expérience de 2019 :

Les défaillances institutionnelles au cœur du duel ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections /HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle

Il est important de mentionner le rôle et les prérogatives flous de l’instance supérieure indépendante pour les élections (ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections ) qui est à l’origine des défaillances institutionnelles de la couverture médiatique audiovisuelle en période électorale, surtout dans sa gestion des rapports avec les autres instances, telle que la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle . En effet, le conflit de compétence ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections /HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle en matière électorale remonte à 2014 lorsque l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections a contesté devant le Tribunal Administratif (TATribunal Administratif ) une décision de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle relative à la diffusion des sondages de sortie des urnes^[4] . 

Dans sa requête, l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections a fait valoir son « mandat général » pour gérer seule et de manière exclusive tout le processus électoral reléguant ainsi les autres instances, dont la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle , a un rôle secondaire. Ce conflit institutionnel s’est encore manifesté lors des élections de 2019, mais s’est soldé cette fois-ci par une inertie de l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections et un refus de sa part d’édicter des textes visant la régularisation de la période électorale.

L’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections a tout d’abord retardé l’édition et la publication de la décision commune avec la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle relative aux conditions spécifiques régissant la couverture médiatique des élections présidentielles et législatives, parue le 21 Août 2019, soit moins d’un mois avant le début de la période électorale, en raison de ses objections quant à la teneur et à la portée de l’article 5 de ladite décision. Il est important de signaler que l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections n’a jamais procédé à la publication de la décision sur son site ou ses réseaux sociaux.

Avec cet article, la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle avait tenté de refuser aux candidats aux élections de faire campagne électorale sur des chaînes dont l’activité est considérée illégale, au vu de leur situation irrégulière et de leur non-conformité avec les textes en vigueur. Toutefois, l’instance s’est heurtée au refus de mentionner une sanction en cas de violation de ladite disposition de la part de l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections .

Il faut avouer que ni la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle ni l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections n’ont pu concevoir un texte précis quant aux modalités l’inflictiond’infliction des sanctions aux candidats qui ne respectent pas l’interdiction de passer sur des chaînes illégales. D’ailleurs, le Tribunal Administratif a désavoué l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections quand elle a privé le parti Rahma de 2 sièges au motif qu’elle n’a pas motivé sa décision par un calcul logique et précis^[5].

De même, l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections a refusé de se prononcer sur la coïncidence des dates du silence électoral relatif au second tour de la campagne présidentielle avec le début de la campagne électorale législative poussant ainsi la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle à légiférer de manière unilatérale et ce à deux reprises^[6]. 

Les défaillances législatives : une faille dans la loi électorale

Les élections de 2019 ont exposé au grand jour les lacunes manifestes et dangereuses du cadre législatif électoral. Il s’agit notamment de la régulation floue de la propagande politique et de l’audiovisuel national non conforme à la loi. 

Publicité et propagande politique : Des concepts fantômes 

Le manque de clarté du cadre législatif régissant la publicité et la propagande politique en matière électorale constitue un défi majeur pour assurer la neutralité et l’intégrité du processus électoral. Aujourd’hui, personne n’est en mesure d’appliquer ni d’expliquer les définitions juridiques données à la publicité politique (art 57 L.E) ou la propagande politique (art 69) telles que prévues par les textes de loi^[7].

Les sanctions prévues par la loi électorale ne correspondent pas aux effets irrévocables de la propagande et de la publicité politique dont peuvent bénéficier certains candidats ou listes au détriment des principes de l’égalité et de l’équité.

D’ailleurs, la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle a profité de l’existence de l’article 46 dans le décret-loi 116 pour passer outre la loi électorale et imposer de lourdes amendes aux chaînes ayant commis des infractions de publicité politique ou de propagande.

Audiovisuel national non conforme à la loi et sanctions électorales :

L’interdiction d’accès aux médias non conformes à la loi tunisienne par l’article 5 susmentionné n’a pas été respectée ni par les candidats ni par les chaînes audiovisuelles (Nessma, Zitouna et Radio Coran).

La raison est simple : aucune sanction n’a été prévue. Le comble de l’histoire est que lendemain de l’adoption de cet article, un membre de l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections avait déclaré sur une radio tunisienne que cette disposition n’avait aucune valeur.

En outre, les articles 73 et 74 de la loi électorale ont peu d’effets car ils n’aboutissent à aucune sanction efficace et dissuasive. En effet, ces chaînes n’ont pas respecté les principes de l’équité et de l’égalité en favorisant certains candidats ou certaines listes au détriment du reste des candidats ce qui affecte l’honnêteté des élections. Ainsi, les Partis Qalb Tounes et le Parti Rahma ont récolté plusieurs sièges à cause du rôle joué par la chaîne Nessma et la chaîne radio Coran.

L’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections , se basant sur le rapport de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle , avait retiré deux sièges au parti Rahma au motif que la Radio Coran lui avait fait une campagne exclusive. Mais sa décision a été censurée par le Tribunal Administratif au motif que l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections n’avait pas justifié sa décision par un argument certain et non équivoque.

La HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle et l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections auraient dû mettre en place un système de calcul permettant de calculer l’impact du « temps » de la publicité politique et de propagande sur le nombre de voix obtenues afin de sanctionner toute violation par un retrait de voix ou de siège.

Ce système doit être mis en place le plus vite possible et peut même être étendu aux réseaux sociaux.

Défaillances judiciaires 

Les élections de 2019 ont mis le pouvoir judiciaire à rude épreuve face à plusieurs irrégularités commises par différents candidats.

Les exemples sont multiples. On pourrait à titre d’exemple citer la décision du Tribunal Administratif relative aux listes du Parti « Rahma » ayant bénéficié des services d’une Radio illégale « Coran » en période électorale. En effet, le TATribunal Administratif a désavoué l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections dans sa décision de retirer des sièges au parti concerné. 

Le Tribunal Administratif aurait dû constater la violation manifeste des principes de l’équité et de l’égalité commise par des établissements audiovisuels au profit de certains candidats ou listes et à en conclure aux sanctions conséquentes (retrait des voix ou de sièges).

Plusieurs partis et candidats qui ont pris connaissance des rapports de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle adressés à l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections n’ont pas pu convaincre le Tribunal administratif de la violation des principes de l’équité et de l’égalité et de l’éventuel impact sur le décompte des voix. L’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections a pris une position passive quant aux effets de la campagne politique menée par la télévision illégale Nessma.

Le positionnement caractérisé des chaines Al Hiwar, Attassiaa et Zitouna TV soulèvent aussi pour leur part, la problématique du traitement judiciaire et administratif ainsi que l’encadrement législatif et institutionnel du processus électoral.

Alternatives urgentes à concrétiser : 

Les leçons tirées à partir des défaillances qu’a connues le secteur, pendant les élections présidentielles et législatives de 2014 et 2019, nous mènent à procéder urgemment à concrétiser des alternatives et réformes. D’autres élections nationales, régionales et locales vont suivre et les tests de 2014 et 2019 doivent servir à améliorer les prochaines échéances.

Urgence institutionnelle : 

Vider la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle de ses pouvoirs s’est avéré être un choix inquiétant, injuste et contraire à la Constitution car le processus électoral est géré par les principes d’égalité, de neutralité, de transparence et d’équité. Ces principes doivent être traités par une approche homogène et cohérente d’où l’obligation de mieux coordonner et rationaliser la gestion conjointe HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle /ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections du processus électoral. Il est donc urgent de renforcer le rôle coercitif de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle afin qu’elle gère les contentieux de l’audiovisuel de manière effective et qu’elle veille au respect des dispositions relatives aux élections conformément au chapitre 4 de l’Article 46 du décret-loi 116 par les candidats et les entreprises audiovisuelles.

Urgence judiciaire : 

Par ailleurs, l’expérience électorale de 2019 nous montre que le pouvoir judiciaire n’est plus en mesure de gérer le contentieux électoral des données audiovisuelles sans faire appel à des avis scientifiques ayant un caractère obligatoire et rédigés par des comités techniques indépendants.  En effet, seule l’instauration d’un tel comité pourrait effectivement trancher de l’impact des violations survenant dans le secteur audiovisuel sur le scrutin et le processus électoral.  

Les magistrats doivent également bénéficier de formations plus adaptées aux cas relatifs à ces violations : des formations qui incluent l’analyse des droits et libertés en vigueur, des standards internationaux en la matière et des aspects techniques relatifs à l’audiovisuel.

Urgence législative : 

 Il est évident que le cadre législatif régissant la publicité et la propagande politique en matière électorale doit être révisé en profondeur, d’une part pour mieux cerner les éléments caractérisant l’infraction, et d’autre part pour prévoir des sanctions autres que pécuniaires afin qu’elles puissent avoir un impact direct sur les résultats électoraux (impact sur les voix ou sur les sièges attribués).

Finalement, Deux questions doivent être révisées et règlementées de manières définitives : l’accès aux médias étrangers et l’accès aux médias pirates. 

Recommandations :

• Renforcer le pouvoir du régulateur de l’audiovisuel en matière électorale par l’attribution de pouvoirs coercitifs, en plus du pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires ;
• Établir de manière plus claire la répartition des responsabilités et du champ d’action de l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections et de la HAICAHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle en période électorale ;
• Élargir le spectre de la justice pour trancher dans les contentieux électoraux, y compris en assurant une meilleure formation des magistrats en la matière et en garantissant la disponibilité d’une expertise technique au service des tribunaux ;
• Réviser le cadre régissant la publicité et la propagande politique et réglementer l’accès aux médias étrangers et pirates.
• Insertion dans le dispositif juridique des sanctions pécuniaires et de retraits de sièges en cas de violation des principes de l’équité et de l’égalité par les médias et les candidats.

[1]  شمس فم، “هشام السنوسي: الانتخابات لم تكون نزيهة”، 17 أكتوبر 2019، https://bit.ly/3lvUjYv (وقع الاطلاع على المصدر بتاريخ: 2 ديسمبر 2020، 09:48) [2]  تقارير الهيئة الموجهة إلى الهيئة العليا المستقلة للانتخابات بخصوص الخروقات المسجلة بالقنوات غير القانونية (نسمة والزيتونة والقرآن الكريم) خلال الانتخابات التشريعية، 10 أكتوبر 2019، haicaHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle .tn/2019/10/14722/”>https://haicaHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle .tn/2019/10/14722/ (وقع الاطلاع على المصدر بتاريخ 2 ديسمبر 2020، 09:49) [3]  بيان 16 سبتمبر 2019: الهيئة تحذّر من تفاقم تأثير مراكز الضغط المالي والحزبي في وسائل الاعلام السمعية والبصريّة، سبتمبر 2019، haicaHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle .tn/ar/تقارير-الهيئة-الموجهة-إلى-الهيئة-العل-2/”>https://haicaHaute Autorité Indépendante De La Communication Audiovisuelle .tn/2019/09/page/3/ (وقع الاطلاع على المصدر بتاريخ 2 ديسمبر 2020، 10:08) [4]  قرار الهيئة العليا المستقلة للاتصال السمعي والبصري عدد 07 المؤرخ في 20 نوفمبر 2014 والمتعلق ببث نتائج سبر الأراء خلال الفترة الانتخابية الرئاسية من قبل وسائل الاتصال السمعي والبصري، 20 نوفمبر 2014، http://www.legislation.tn/detailtexte/Arr%C3%AAt%C3%A9-num-2014-2118-du-20-11-2014-jort-2014-104__2014104021184 (وقع الاطلاع عليه بتاريخ 2 ديسمبر 2020، 10:16) [5]  Gnet, “Le Tribunal administratif annule la décision de l’ISIEInstance Supérieure Indépendante des Elections et restitue le siège de Ben Arous à Saïd Jaziri”,  21 Octobre 2019,  https://news.gnet.tn/le-tribunal-administratif-annule-la-decision-de-lisie-et-restitue-le-siege-de-ben-arous-a-said-jaziri/ (Référence consultée le 3 Décembre 2020, 12:31) [6]  قرار مشترك بين الهيئة العليا المستقلة للانتخابات والهيئة العليا المستقلة للاتصال السمعي والبصري مؤرخ في 21 أوت 2019 يتعلّق بضبط القواعد الخاصّة بتغطية الحملة الانتخابية الرئاسية والتشريعية بوسائل الإعلام والاتصال السمعي والبصري وإجراءاتها، https://bit.ly/3qnr9hD (وقع الاطلاع على المصدر بتاريخ 3 ديسمبر 2020، 12:20) [7]  القانون الأساسي الانتخابي، https://bit.ly/3qKWDOY (وقع الاطلاع على المصدر بتاريخ 10 ديسمبر 2020، 10:33)